常紀文:垃圾分類和處置應全面統籌通盤考慮

來源:中國環境報 2019-10-08 14:34

垃圾分類工作已經在全國試點推行,在一些城市也已經全面開展。上海、浙江、湖南、江蘇等地的垃圾分類已經取得初步效果,相關經驗值得總結推廣。按照部署,到2022年和2025年,我國的垃圾分類工作要實現階段性目標。為實現這兩個目標,有必要針對現實中各地存在的共性問題,采取針對性的制度措施加以解決。筆者結合最近到一些省、市、自治區的調研體會,對垃圾分類和科學處置提出幾點思考和建議。

一是規劃和制度建設宜先行,設計要科學。

在規劃方面,要將垃圾分類納入“無廢城市”建設的格局中予以統籌考慮,將一般工業垃圾的處置和生活垃圾的處置統籌考慮,考慮垃圾分類后干垃圾和有害物質的去處。為此,應當統籌加強垃圾焚燒、垃圾填埋、危險廢物處置等領域基礎設施的建設。在浙江紹興,因為基礎設施建設先進,處理能力符合未來的發展預期,垃圾分類工作和固廢處置工作銜接得很好,不僅城市干凈整潔,而且投資企業進園區、進社區,不必擔心會有環境違法違規的現象。也就是說,良好的基礎設施建設已經成為吸引地方投資、優化營商環境的一部分。

在制度建設方面,要針對垃圾投放、清掃、運輸、處置等環節,加強信息共享、經濟激勵、安全保障等方面的制度建設。在農村面積大的城市,農村和城鎮垃圾分類應當分開管理,如市區和區縣城區的垃圾分類由城管委負責,農村的垃圾分類由農村和農業部門推動。浙江的一些城市曾經讓城管部門負責農村垃圾分類,后來因為工作沒有抓手,最后還是改回由農村和農業部門負責。對于農村垃圾分類,可以建立“門前三包”、垃圾分類按戶考評、垃圾處理收費、特殊困難戶收費減免等制度。有了制度的保障,垃圾分類和處置工作才能走得規范、走得更遠。

二是建立部門協同和區域考核的體制和制度。

在部門協同方面,可以借鑒江蘇蘇州、上海和浙江紹興的經驗,建立市級、區縣級、鄉鎮級甚至社區級的部門或者機構協同機制,建立權力清單,讓各級各部門和社區機構層層抓落實,把垃圾分類工作做實。如在紹興,餐廚垃圾的收集和運輸由簽約的專業處置公司全部負責;而家庭的廚余垃圾,則由環衛部門在垃圾分類系統收集后統一運輸至專業公司予以處置。在社區,可以借鑒浙江、上海和江蘇的經驗,實行居委會、村委會及社區、農村黨支部負責制,發揮黨組織的保障作用。

在區域考核工作方面,可以借鑒上海、湖南寧鄉、蘇州和紹興的經驗,建立針對各區域的垃圾分類工作考核指標,實施區域考核制度和財政轉移獎罰機制。對于工作落后的區縣、鄉鎮和社區,既追究相關黨政負責人的責任,也要按照懲罰規則扣減此區域的財政轉移資金。對于考核落后的社區、鄉鎮政府、街道辦事處,可以借鑒浙江部分地區的經驗,舉辦黨員干部培訓班,以提高其認識和組織管理能力。這樣做可以層層傳導壓力。

三是垃圾分類不能搞運動式,急功近利;要考慮周到,穩中求進,久久為功。

首先,發達國家的經驗表明,垃圾分類文明的轉型需要一到兩代人的時間。在社會主義新時代,我國有組織優勢、技術優勢和資金優勢,這一轉型的進程可能加快,但是各地不能寄希望于在一兩年內就實現公眾行為的根本轉變,要有打持久戰的準備。基于此,要制定中長期的行動計劃。

其次,要講究適當的推進方法。在推行垃圾分類的早期,通過立法的強制、社區的指導和政府的宣傳來綜合推動,能夠取得很大進展。但是社區指導員不可能長期深入到每個社區去實地指導和監督,因此垃圾分類工作還是應當慢慢來,穩扎穩打,先易后難。在垃圾分類的指導方法方面,可以采取掛圖宣傳、視頻宣傳、APP指導、現場實操演練等相結合的方式,講究知識性和趣味性,也要考慮不會用智能手機人群特別是老年人群的特殊需求。

最后,要方便人民群眾。如強行規定只能在早晨或傍晚丟垃圾,這對于在特殊時間工作或者出差的人群是不方便的。因此,可以借鑒上海的經驗,一個社區增加一個24小時都可以投放垃圾的設施。

四是不能大規模撤除社區和街頭的垃圾桶。

我國一些學者在對日本、英國倫敦等地撤除街頭垃圾桶的現象進行解讀時,可能沒有結合時代背景,造成了對公眾的誤導。如有的學者單純認為,這些城市撤除街頭垃圾桶是因為市民的文明素養高。其實,這種解讀不全面,撤除垃圾桶還有當時安全保障的考量。20世紀90年代后期,日本很多城市撤除垃圾桶的一個原因,就是防止奧姆真理教人員往垃圾桶投擲爆炸物品。倫敦也有類似的防恐考量。在美國很多城市,街頭垃圾桶很多,但是垃圾桶都是金屬網狀鏤空的,里面套一個可以提走的塑料袋,防恐也是目的之一。

五是以樸實的態度和方法推進垃圾分類,不要追求裝備的豪華化。

一些城市在推進垃圾分類的過程中,花高價錢配備了一些指紋識別、刷臉識別等智能化垃圾分類桶,這是與垃圾分類的初衷相違背的。垃圾分類是經濟社會轉型期不得不完成的文明轉型,這種轉型既是資源節約和環境污染防治的需要,也是培養人們綠色生活方式的需要。也就是說,垃圾分類的目的是要培養人們養成自覺的環境友好型和資源節約型生活方式,不是搞面子工程,應當用樸素的方式推進垃圾分類。

此外,因為垃圾的低值化,除了廢品回收利用外,垃圾分類的市場化基本上是虧本的,不得不依靠財政的大幅補貼予以維持。而高價錢購買設備,肯定與垃圾分類的經濟規律相違背。因此,對于豪華推進垃圾分類的現象應當保持警惕。

六是開展不同垃圾的協同處置。

在不同垃圾的協同處置方面,內蒙古包頭、湖南長沙、紹興的一些經驗可供借鑒。如在包頭,垃圾焚燒發電廠區內還建有一家餐廚垃圾處理廠,餐廚垃圾經過熱處理后進行厭氧發酵,產生的沼氣用來發電,剩下的固體殘渣用于養殖黑水虻。在生產過程中產生的廢水排入垃圾焚燒發電廠的污水處理系統。黑水虻用于養殖業或者化妝品業。

紹興則更進一步,還在垃圾焚燒發電廠的廠區內,將餐飲行業的餐廚垃圾和垃圾分類所得的居民家庭廚余垃圾進行協同處置。餐廚垃圾進行固液分離后,固態物質進入廚余垃圾系統進行厭氧發酵,液態物質分離成毛油和水。毛油銷售給工業企業做原料,效益不菲。垃圾的協同處置可以實現效益的最大化,因此各地應當大力建設垃圾協同處置的設施。

七是開展特殊垃圾的資源化。

園林綠化垃圾在南方城市的產生量越來越多,可以借鑒長沙、蘇州和紹興的經驗,采取粉碎后還田、還綠地的措施,或采取碳化的措施。因為含鹽分,餐廚垃圾堆肥的方式花農等并不歡迎,但是對于粉碎后的園林綠化垃圾,他們還是很喜歡的。在紹興,園林綠化垃圾粉碎后很多鋪放到竹林中,用于竹筍生長,紹興目前還正在上馬一家園林綠化垃圾的碳化工廠。

對于城市快速發展而帶來的大量建筑垃圾,很多城市建立了粉碎后回收利用的制度。如一些城市要求每個區縣騰出一定的地方用于堆放和粉碎建筑垃圾,然后將建筑垃圾予以資源化,用于制磚或者鋪設道路。

對于大件家具的回收處理,一些地方目前缺乏應對措施。可以借鑒上海等地的經驗,將大件家具運送至集中拆解場所,予以拆解。對拆解產生的木材進行粉碎化處理,之后送至碳化廠碳化處置或送至垃圾焚燒發電廠。

八是征收跨區域垃圾處理生態補償費。

垃圾填埋和焚燒之所以產生鄰避效應,一個重要的原因是垃圾收納地缺乏利益保護。為此一些地方,如上海、江蘇、浙江、湖南等地出臺了征收跨區域垃圾處理生態補償費制度,對于將垃圾運送到本市其他區縣或者鄉鎮的,既繳納垃圾處理費,也要按照一定的標準向垃圾處理地繳納生態補償費。這個費用主要用于對垃圾處理地失地農民的生計補助,用于垃圾處理地環境的修復和土地權益補償。建議對這項制度予以法制化,以減少鄰避效應的發生。

此外,建議不要輕易采用罰款或信用制裁等機制。罰款和信用管理機制很管用,但是一些地方在對這兩種手段的必要性、與垃圾分類行為的相關性和法律后果評估不足的情況下,貿然采取這兩種措施,造成了不好的社會效果。垃圾分類需要爭取社會各界最廣泛的支持,而不是受到最廣泛的抵制,因此建議謹慎罰款,更要謹慎采取信用制裁措施。對于不聽勸阻惡意亂扔垃圾、多次大量亂扔垃圾等少數行為,可以處以罰款,但要以提醒和教育為主,避免招致社會的反感。

作者單位:國務院發展研究中心資源與環境政策研究所

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